Главная страница | Форум | Блокнот | Добавить запись | Регистрация

Логика градостроительства



— Какие недостатки присущи Градостроительному кодексу РФ 1998 г.?


С самого зарождения российского рынка недвижимости его участники стремятся договориться с чиновниками по поводу правил игры — многие положения градостроительного законодательства серьезно усложняют ведение бизнеса. Наконец на суд общественности вынесен проект нового Градостроительного кодекса РФ, который обещает быть прогрессивнее действующего и который вызвал чуть ли не скандал после первого чтения в Госдуме. О том, насколько от этого документа может зависеть развитие “здорового” рынка недвижимости, рассказывает один из авторов законопроекта, директор направления “Реформы в сфере недвижимости” фонда “Институт экономики города” Эдуард Трутнев.

Во-вторых, действующий Градостроительный кодекс ввел некоторые нормы, ориентированные на регулирование строительства в условиях рынка недвижимости. Например, правовое зонирование. Его результаты фиксируются в правилах землепользования и застройки — местных нормативных правовых актах, которые устанавливают градостроительные регламенты относительно всех зон в пределах города и всех участков, расположенных в этих зонах.

— Не надо чрезмерно преувеличивать недостатки действующего Градостроительного кодекса. Давайте сначала оценим его положительную роль. Это первый кодекс в Российской Федерации по градостроительной деятельности. До этого был закон 1993 г. “Об основах градостроительства в Российской Федерации”. Я бы отметил два положительных момента в действующем кодексе. Во-первых, комплексность. Документ охватывает все этапы градостроительной деятельности — от территориального планирования на уровне РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления и до разработки градостроительной документации, проектной документации, осуществления строительства. Этот документ фиксирует последовательность действий. Другой вопрос — с какой степенью детальности… До недавнего времени много говорилось о том, что Градостроительный кодекс не должен быть таким комплексным, а нужны отдельный закон о территориальном планировании, отдельный закон о территориальном зонировании и т. д. Наша позиция [фонда “Институт экономики города”] всегда была на стороне комплексного подхода, который мы сохранили в проекте нового кодекса.

А теперь можно сказать о тех недостатках, которые присущи Градостроительному кодексу 1998 г. Значительная часть положений кодекса декларативна, там не прописаны непосредственные процедуры, которые бы устанавливали, какой орган власти что конкретно должен делать и в какие сроки. Другой момент: кодекс не устанавливает меры, которые бы применялись в случае невыполнения органами власти их обязанностей. Законодательство остается двойственным, не вполне завершенным. Например, к территориям у нас применяются два подхода. Первый — это когда по заявке заинтересованного лица в индивидуальном порядке изыскивается земельный участок под строительство того или иного объекта, т. е. применяются акты предварительного согласования места размещения объектов строительства. Второй способ — без предварительного согласования, но при наличии того же Генерального плана, правил землепользования и застройки можно формировать земельные участки и выставлять их на торги. То есть можно действовать выборочно, а можно планировать территорию.

В одной из базовых норм действующего кодекса так и написано, что градостроительные регламенты распространяются в равной мере на все земельные участки, расположенные в соответствующей зоне. Эти нормы отражены в ныне действующем Земельном кодексе. В этом отношении действующий Градостроительный кодекс стал предтечей Земельного кодекса.

Надо добавить, что за последнее время вышли ключевые законы помимо Земельного кодекса: закон об устройстве государственной власти субъектов Российской Федерации, закон об органах местного самоуправления, в которых распределены полномочия конкретных уровней власти. И действующий Градостроительный кодекс не соответствует новому распределению полномочий. Есть и ряд других законов, которые естественным образом вызывают необходимость вносить изменения в Градостроительный кодекс. Другими словами, он устаревает.

По той причине, что не установлены обязательства органов власти по планированию территории, применяется преимущественно индивидуальный подход вместо системного. Разрозненные действия приводят к хаосу. Генеральный план не фиксирует конкретные решения применительно к тем или иным земельным участкам. Если резюмировать ответ на вопрос, можно сказать, что действующий пока Градостроительный кодекс не нацелен на то, чтобы побуждать органы власти планировать развитие территорий.

— В октябре — ноябре прошлого года администрация президента РФ, Центр стратегических разработок выступили с инициативой подготовки пакета документов


— Кто предложил разработать новую редакцию Градкодекса РФ?


В процессе отработки документа участвовали представители Министерства экономики, Росземкадастра, Минимущества, других заинтересованных организаций и властных структур.


в части активизации рынка доступного жилья. Эта инициатива была сопряжена с посланием президента Российской Федерации. Для обсуждения работы был собран достаточно широкий круг экспертов, проводилась серия совещаний. Нашей организации предложили с участием других экспертов подготовить текст проекта нового Градостроительного кодекса. Фонд “Институт экономики города” — некоммерческая консультативная организация, обычно нас привлекают для решения тех или иных проблем.

— Мне известна эта позиция. После письма президенту мы неоднократно встречались с представителями Союза архитекторов и Российской академии наук для содержательного разговора. Я думаю, что на первом этапе оценки законопроекта наши оппоненты заняли просто избыточно эмоциональную позицию. Давайте пройдемся по примерам. Так, было несогласие с пунктом нового Градостроительного кодекса, в котором говорится, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Высказывалась точка зрения, что оно должно быть исключительно в ведении субъектов РФ. Оппоненты ссылались на Конституцию, которая не дает оснований отнести градостроительное законодательство к предмету совместного ведения. Но оппоненты забыли о том, что вообще-то градостроительное законодательство в значительной своей части — административное право. А согласно Конституции административное право — это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ. Градостроительный кодекс в значительной его части — это процедуры согласования интересов одного органа власти с другим, властных структур с частными лицами и т. д. И проект нового кодекса — процедурный документ, который указывает, что как в какие сроки кому делать.

— В СМИ проходила информация, что первое чтение проекта в Госдуме среди представителей Москвы вызвало недовольство. Высказывались даже мнения, что принятие этого документа в том виде, в каком его разработали, может привести к кризису в градостроительстве. Особенно возмущались архитекторы: Союз архитекторов России и РААСН заявили, что их мнение в процессе подготовки документа было проигнорировано, они направили письма президенту с просьбой прекратить рассмотрение проекта Градкодекса. В чем суть проблемы?

— Действительно ли разработать новую редакцию вам поручили в слишком короткие сроки?


В некоторых регионах их градостроительные кодексы по своим базовым позициям вступают в противоречие с федеральным законодательством. Такие примеры есть и в Москве.

— Какие проблемы вам удалось решить в проекте нового Градостроительного кодекса? В каких статьях и пунктах документа эти решения сформулированы?


— Да, говорили, что, мол, эта работа из серии “быстро взяли и слепили”. Удобный аргумент для тех, кого не устраивает проект. На самом деле была нормальная, углубленная работа. А времени всегда не хватает. Обсуждения показали, что концептуальные позиции нашего законопроекта достаточно устойчивые. Отдельные положения, конечно, могут и должны обсуждаться и дорабатываться.

Что еще важно: в новом кодексе прописаны процедуры участия общественности в обсуждении градостроительных решений. Статьей 32 предусмотрены публичные слушания документации, касающейся планировки территории. Как прописано в новом кодексе, должна быть организована Комиссия по землепользованию и застройке. Это такой орган, который включает в себя не только представителей администрации, но и представителей общественности, например депутатов. Но надо правильно понимать, что все решения, как опять же прописано в Градкодексе, принимаются на основании градостроительных регламентов. При обсуждениях могут возникать просто субъективные мнения, и, если они не соответствуют формализованным регламентам, они могут во внимание не приниматься.

— Прежде всего я бы хотел отметить установочную позицию законопроекта. Он предлагает правовой процедурный механизм соблюдения баланса интересов и недопущения конфликтов. Говорится о публичном предъявлении актов по градорегулированию, о прозрачности процедур, гарантированности прав, эти моменты в проекте, на наш взгляд, достаточно сильны. Теперь о том, какие предпосылки создает закон для решения проблем. В документе подробно расписаны полномочия различных уровней власти относительно градостроительной деятельности в РФ, названы конкретные объекты, за размещение, строительство которых будет отвечать тот или иной уровень власти, — это статьи 7, 8, Еще один важный момент: теперь градостроительная планировка предшествует землеустроительным работам. В результате подготавливаются планы земельных участков с фиксированными, юридически значимыми градостроительными регламентами, которые включают четкие ограничения предельной этажности построек, отступов построек от границ участков. Другими словами, инвесторы должны получать гарантированную информацию о том, что они могут делать на той или иной территории. Некоторые оппоненты неверно утверждают, что во главу угла в новом кодексе ставится землеустройство и принижается градостроительная деятельность.

— Когда состоится второе чтение?


В большинстве городов процесс подготовки и предоставления земельных участков происходит таким образом: предварительно определяются границы участка, дальше даются разрешение на проектирование и права на земельный участок — допустим, краткосрочная аренда. Когда объект построен, происходит закрепление границ земельного участка по факту. Новый кодекс говорит о другом: на стадии планировки территории мы формируем земельные участки с фиксированными градостроительными регламентами. И в этой ситуации такие участки становятся предметом торгов. Когда учтены все интересы, ничто нам не мешает предоставлять инвестору земельные участки в собственность. А ежели так, то земельный участок становится предметом залога — источником поступления дополнительных денег, кредитов. Значит, мы расширяем круг участников рынка, увеличиваем возможности привлечения денег. То есть документ побуждает активизировать строительный процесс. Здесь есть связка между Градостроительным и Земельным кодексами.

— Какие проблемы градорегулирования существуют сегодня в разных регионах?


— В июне прошло первое чтение документа. Сейчас мы продолжаем работу над правками и рассылаем их коллегам по всей стране. Этот документ открыт для обсуждения. Насколько я знаю, после депутатских каникул будет подготовка ко второму чтению, которое может состояться в октябре-ноябре. Идет процесс подготовки новой, уточненной, усиленной редакции.

Существует такой недостаток, как закрытость информации. Процесс взаимоотношений между властью и участниками рынка скрыт внутри администраций. По этой причине в том числе развиваются конфликты между жителями и местной властью. А открытые и прозрачные процедуры предполагают, напротив, публичность правил землепользования и застройки. Эти правила в виде нормативно-правовых актов должны распространяться на неограниченное число лиц. У нас есть положительные примеры — в Великом Новгороде, Хабаровске, где эти правовые акты можно купить в киосках или просмотреть на сайтах администрации. Документация по планировке, проекты межевания тоже подлежат обнародованию, обсуждению. То есть неожиданностей для общественности не должно быть. Приведу очень распространенный пример нарушения. На участке предполагалось строить, допустим, пятиэтажный дом, а через некоторое время там возникает девятиэтажное здание. Спрашивается: почему это произошло? Это означает простую вещь: не было публично представленных градостроительных регламентов. Если бы документация была обнародована в самом начале, то факт строительства девятиэтажного дома вместо пятиэтажного стал бы для всех очевидным противоправным действием.

— Проблемы — они более или менее универсальны для всех регионов. Надо признать, что в последнее время профессиональной градостроительной деятельности уделялось мало внимания на фоне развития архитектуры. Градостроительная деятельность отстала по причине отсутствия финансирования, которое, как вы понимаете, зависит не от частных инвесторов, а от власти. Как следствие, генеральные планы устарели, не разрабатываются правила землепользования и застройки, градостроительная документация. Потому и применяется преимущественно индивидуальный подход к каждому участку, о чем мы уже говорили.

— Какие препятствия нормальному градостроительному процессу вы видите в Москве?


Часто возникают конфликты во взаимодействии городов и окружающих их районов. Понятно, что город — это организм, влияние которого распространяется далеко за пределы его административных границ, но у города свои интересы, а у района — свои. А до сих пор инструмента согласования этих интересов не было. Как должен преодолеваться такой конфликт? В новой редакции Градостроительного кодекса содержатся соответствующие нормы, а именно — предусмотрена совместная подготовка правовых актов территориального планирования несколькими органами власти.

— В Санкт-Петербурге сейчас возникла неоднозначная ситуация: никого не устраивает прежний Генеральный план — он не соответствует действительности, а новый находится пока только в стадии разработки и не имеет законодательной силы. Как участникам рынка действовать в этом случае?


— В Москве хоть и есть функциональное зонирование в рамках Генерального плана, но нет зонирования правового, нет правил землепользования и застройки. Так получилось по одной простой причине: в московском законе о землепользовании и застройке зафиксирована такая норма, как подготовка индивидуальных актов разрешенного использования недвижимости применительно к каждому земельному участку, каждому объекту, чего нет в действующем Градостроительном кодексе и Земельном кодексе. Как быть с этим противоречием? Есть два пути. Можно утверждать, что градостроительное законодательство находится исключительно в ведении субъектов РФ. Или признать, что это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ и следовать нормам федерального законодательства. Но следовать нормам федерального законодательства — значит ревизовать то, что уже сделано, а этого не хочется. Конечно, в Москве есть достижения, в том числе в области нормативно-правового обеспечения, но есть и проколы. В Москве существует такая актуальная проблема, как взаимоотношения с федеральными властями в сфере градорегулирования. На мой взгляд, здесь мы являемся заложниками предшествующего неартикулированного законодательства.

— Какие именно звенья нынешней системы градорегулирования мешают развитию рынка недвижимости?


— Устаревание генеральных планов — это нормальное явление. И внесение корректив в них тоже должно периодически происходить, чтобы документы не теряли актуальности. В новой редакции Градостроительного кодекса мы предусмотрели возможность постоянного внесения в документы изменений и дополнений. В такой ситуации, как в Санкт-Петербурге, можно прибегнуть к актам предварительного согласования, т. е. к индивидуальному подходу, о котором мы уже говорили. Эти процедуры могут происходить и в отсутствие Генплана. Но такой вариант — временный.



Очень похожие публикации:
Почем нынче домик в деревне?
Пять крупных платных шоссе обещают раскупорить подмосковные трассы
Ступино: город с благоприятным климатом
В следующем году Останкино откроется для посетителей
Электроника и древность
От закона до квартиры
Снести нельзя оставить


[t0.0058]